Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei Ministri (c.f.
80188230587), in persona del Presidente del Consiglio attualmente in
carica, rappresentata e difesa per mandato ex lege dall'Avvocatura
Generale dello Stato dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F.
80224030587), presso i cui uffici ha domicilio in Roma, via dei
Portoghesi 12 (fax 0696514000 - PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) ricorrente;
contro REGIONE CALABRIA, in persona del Presidente della Giunta
Regionale attualmente in carica resistente;
per l'impugnazione e la dichiarazione di incostituzionalita'
dell'art. 1, della legge regionale 25 novembre 2019 n. 47, avente ad
oggetto "Modifiche alla legge regionale 16 maggio 2013, n. 24 e
principi generali per la costituzione dell'agenzia regionale sviluppo
aree industriali", pubblicata sul BUR n. 131 del 25 novembre 2019.
Il Consiglio Regionale della Calabria ha approvato il 25 novembre
2019 2018 la legge n. 47 recante "Modifiche alla legge regionale 16
maggio 2013, n. 24 e principi generali per la costituzione
dell'agenzia regionale sviluppo aree industriali", suddivisa in
quattro articoli con i quali intende dettare un quadro normativo
diretto a disciplinare e risolvere lo stato di crisi del Consorzio
regionale per lo sviluppo delle attivita' produttive e a creare le
regole per la costituzione di un nuovo soggetto, l'Agenzia per lo
sviluppo delle aree industriali.
Ad avviso della Presidenza del Consiglio, questa normativa viola
la competenza legislativa esclusiva dello Stato, e deve pertanto
essere impugnata per i seguenti
MOTIVI
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
regionale n. 47/2019 per violazione dell'articolo 117, comma 2,
lettera l), della Costituzione in relazione agli articoli 194 e
seguenti del R.D. n. 267/1942.
La norma in discussione inserisce dopo l'articolo 6 della legge
regionale n. 24/2013 recante: "Riordino enti, aziende regionali,
fondazione, agenzie regionali, societa' e consorzi comunque
denominati, con esclusione del settore sanita'", l'art. 6 bis
intitolato "Liquidazione coatta amministrativa il quale in quindici
commi prevede:
1. In caso di gravi perdite di esercizio per due esercizi
finanziari consecutivi o di impossibilita' di assicurare la
sostenibilita' e l'assolvimento delle funzioni indispensabili o di
impossibilita' di pagamento di debiti liquidi ed esigibili nei
confronti di terzi, il Presidente della Giunta regionale, previa
deliberazione della Giunta regionale, adottata su proposta dei
dipartimenti competenti, dispone con decreto la messa in liquidazione
coatta amministrativa del CORAP.
2. Con il provvedimento che ordina la liquidazione o con
altro successivo viene nominato un commissario liquidatore e un
comitato di sorveglianza, composto di tre o cinque membri scelti fra
persone particolarmente esperte nel ramo di attivita' esercitato dal
Consorzio, possibilmente fra i creditori.
3. Dalla data che ordina la liquidazione coatta
amministrativa cessano le funzioni degli organi del Consorzio, salvo
per il caso previsto dall'articolo 214 del regio decreto 16 marzo
1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del concordato preventivo,
dell'amministrazione controllata e della liquidazione coatta
amministrativa).
4. Il commissario liquidatore provvede alla liquidazione del
Consorzio e all'estinzione dei debiti esclusivamente nei limiti delle
risorse disponibili alla data della liquidazione ovvero di quelle che
si ricavano dalla liquidazione del patrimonio del Consorzio medesimo.
Il commissario liquidatore, nell'esecuzione delle funzioni
attribuite, e' autorizzato a porre in essere ogni atto funzionale
alla liquidazione, alla gestione e alla salvaguardia del patrimonio
del Consorzio.
5. Con il decreto che dispone la messa in liquidazione coatta
amministrativa si puo' stabilire, tenuto conto delle funzioni e delle
attivita' istituzionali del Consorzio e ricorrendone presupposti
anche di carattere economico finanziario, la prosecuzione in via
provvisoria delle attivita' svolte dal CORAP, assicurando nel
relativo periodo le funzioni previste dall'articolo 36, comma 5,
della legge 5 ottobre 1991, n. 317 (Interventi per l'innovazione e lo
sviluppo delle piccole imprese), dalla L.R. 38/2001 e dalla presente
legge.
6. Alla eventuale prosecuzione in via provvisoria delle
attivita' svolte dal CORAP troveranno integrale applicazione anche le
disposizioni di cui agli articoli 104 e 104-bis del r.d. 267/1942,
sostituiti il tribunale e il giudice delegato con l'autorita' di
vigilanza, il curatore con il commissario liquidatore e il comitato
dei creditori con il comitato di sorveglianza.
7. Il decreto di assoggettamento alla procedura di
liquidazione coatta amministrativa non determina lo scioglimento
automatico dei contratti pendenti e relativamente ai contratti di
appalto in corso si applica l'articolo 110, comma 3, del decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici).
8. Ai processi in corso si applica l'articolo 43, terzo e
quarto comma, del r.d. 267/1942.
9. Fermi restando il rispetto e l'attuazione della normativa
di legge e amministrativa, durante l'esercizio provvisorio e'
perseguita, anche con il ricorso agli strumenti di legge consentiti,
e nel rispetto della sostenibilita' economico finanziaria e dei
principi generali vigenti, la salvaguardia dei livelli occupazionali
e il mantenimento delle posizioni giuridiche ed economiche del
personale di ruolo in dotazione al CORAP.
10. La procedura liquidatoria persegue soluzioni che, nel
prioritario rispetto dell'interesse pubblico, degli equilibri del
bilancio e delle ragioni del ceto creditorio, siano altresi' coerenti
con la salvaguardia dei livelli occupazionali, anche tramite il
trasferimento di funzioni e di personale ai sensi delle vigenti leggi
nazionali e regionali.
11. Se il commissario liquidatore subentra in un contratto ad
esecuzione continuata o periodica deve pagare integralmente il prezzo
delle consegne avvenute e dei servizi erogati dopo l'apertura della
procedura della liquidazione coatta amministrativa. Il credito
maturato per le consegne avvenute e per i servizi erogati prima
dell'apertura della liquidazione coatta amministrativa e' trattato
come credito concorsuale.
12. Il commissario liquidatore presenta alla Giunta
regionale, entro sessanta giorni dalla nomina, il programma della
liquidazione in esecuzione delle funzioni attribuite, precisando i
tempi di realizzazione. Il programma e' approvato dalla Giunta
regionale che ne monitora l'attuazione anche sulla base della
presentazione, da parte del commissario liquidatore, di relazioni
semestrali.
13. Al commissario liquidatore spetta un compenso per come
determinato dal decreto del Ministro dello sviluppo economico 3
novembre 2016 (Criteri per la determinazione e liquidazione dei
compensi spettanti ai commissari liquidatori e ai membri dei comitati
di sorveglianza delle procedure di liquidazione coatta
amministrativa). Gli oneri derivanti dal presente comma sono a carico
della gestione del Consorzio. Qualora il Consorzio non presenti
disponibilita' liquide sufficienti al pagamento delle spese di
procedura, il compenso del commissario liquidatore e' posto a carico
della Regione, che lo determina tenendo conto dell'impegno richiesto.
In tale ultimo caso, il compenso del commissario liquidatore non puo'
essere comunque superiore a 2.500,00 euro, onnicomprensivi.
14. L'ammontare del compenso spettante ai componenti del
comitato di sorveglianza e' a carico della gestione del Consorzio, e'
onnicomprensivo di qualsiasi ulteriore spesa sostenuta ed e'
determinato ai sensi dell'articolo 7 del decreto del Ministro dello
sviluppo economico del 3 novembre 2016. Qualora il Consorzio non
presenti disponibilita' liquide sufficienti al pagamento delle spese
di procedura, il compenso dei componenti del comitato di sorveglianza
e' posto a carico della Regione, che lo determina tenendo conto
dell'impegno richiesto. In tale ultimo caso, il compenso dei
componenti del comitato di sorveglianza non puo' essere comunque
superiore a 500,00 euro, onnicomprensivi per tutta la durata della
procedura.
15. Il Presidente della Giunta regionale, previa delibera
della Giunta regionale, approva il bilancio finale di liquidazione".
Tali disposizioni, nell'apportare modifiche alla precedente legge
regionale n. 24/2013, introducono la previsione
dell'assoggettabilita' a liquidazione coatta amministrativa del CORAP
(Consorzio Regionale per lo Sviluppo delle Attivita' Produttive).
Il Governo ha altresi' appreso che con Decreto della Giunta
Regionale n. 610 del 20/12/2019, presosi atto che si sono verificate
le condizioni previste dall'articolo 6 bis della L.R. 24/2013, e'
stato stabilito di procedere con la dichiarazione di messa in
liquidazione coatta amministrativa dell'Ente. Successivamente, con
Decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 344 del 23/12/2019,
il Presidente ha disposto la messa in liquidazione coatta
amministrativa e la nomina del Commissario Liquidatore, stabilendo la
prosecuzione temporanea dell'attivita' di impresa per 12 mesi.
Giova premettere che la liquidazione coatta amministrativa e' una
procedura concorsuale, avente finalita' liquidative, disciplinata
dagli artt. 194 e segg. del RD 267/1942.
La legge determina i presupposti, soggettivi ed oggettivi, per
l'applicazione di detta procedura concorsuale in luogo delle altre.
Presupposto soggettivo e' la sottoposizione dell'impresa alla
vigilanza dello Stato, in ragione della particolare importanza
collettiva che riveste l'attivita' svolta.
Infatti, sono soggette a liquidazione coatta amministrativa le
imprese commerciali soggette a vigilanza dell'autorita'
amministrativa in quanto esercenti attivita' in settori di rilevo
pubblicistico (es. banche, assicurazioni, SIM, SICAV etc.) e pertanto
non sottoponibili a fallimento, e le altre imprese che possono essere
soggette sia a fallimento che ad amministrazione coatta
amministrativa (quali le imprese cooperative) prevalendo fra le due
procedure quella attivata per prima.
Sono in sostanza soggette a liquidazione coatta amministrativa le
imprese di assicurazione, le banche, le societa' cooperative, i
consorzi di cooperative ammessi ai pubblici appalti, le societa' per
azioni debitrici dello Stato, le societa' fiduciarie (cosiddetta
liquidazione coatta amministrativa fiduciaria) e le societa' di
revisione.
Il CORAP non rientra in nessuna delle ipotesi di cui sopra, per
cui la norma regionale indebitamente estende l'ambito soggettivo di
applicazione della procedura.
Il presupposto oggettivo per l'assoggettamento alla procedura e'
invece costituito da ricorrere anche solo uno dei tre seguenti
elementi: lo stato di insolvenza, gravi irregolarita'
nell'amministrazione o gravi violazioni di disposizioni legislative,
amministrative o statutarie, motivi di pubblico interesse che
giustifichino la soppressione dell'ente.
Ora, e' noto ed indiscutibile che la disciplina delle procedure
concorsuali attiene a una materia di competenza legislativa esclusiva
statale.
Gia' in precedenti pronunce la Corte Costituzionale ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale di previsioni legislative regionali
che disciplinavano l'assoggettamento a liquidazione coatta
amministrativa di alcuni enti (nel caso di specie si trattava di USL
in gestione liquidatoria) per violazione dell'art. 117, comma
secondo, lettera l), della Costituzione, norma che riserva allo Stato
la potesta' legislativa in materia di "giurisdizione e norme
processuali" e di "ordinamento civile".
Quanto sopra e' stato stabilito dalla Corte Costituzionale sulla
base del presupposto che una disposizione che prevede
l'assoggettamento di un ente alla procedura di liquidazione coatta
amministrativa, implica l'assegnazione "alle situazioni soggettive di
coloro che hanno avuto rapporti con quegli enti un regime,
sostanziale e processuale, peculiare rispetto a quello (ordinario,
previsto dal codice civile e da quello di procedura civile)
altrimenti applicabile".
Sicche', prosegue la Corte, "quando l'art. 2 della legge
fallimentare prevede che a determinare le imprese assoggettabili a
tale procedura concorsuale sia "la legge", tale espressione non puo'
che essere intesa nei senso di legge idonea ad incidere - perche'
emanata da chi ha la relativa potesta' - sul regime, sostanziale e
processuale, delle situazioni soggettive coinvolte nella procedura",
quindi la legge statale.
"La circostanza che la liquidazione coatta amministrativa abbia
natura amministrativa non rileva sotto alcun profilo, dal momento che
fin dalla sua apertura tale procedura amministrativa comporta
rilevanti effetti sulla tutela giurisdizionale dei crediti ed
effetti, altresi', di diritto sostanziale (artt. 55 e seguenti della
legge fallimentare): sicche' e' in relazione all'idoneita' a produrre
tali effetti - di natura sostanziale e processuale - che va
determinata la spettanza della potesta' legislativa ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione e va, conseguentemente, negata - con
assorbimento di ogni altro profilo - quella della Regione" (Corte
Costituzionale, sent. n. 25/2007).
Le criticita' sopra rilevate non attengono solamente al profilo
generale dell'assoggettabilita' del CORAP alla procedura di
liquidazione coatta amministrativa, ma anche alla tecnica normativa
utilizzata dal legislatore regionale.
Appare infatti censurabile la scelta operata dal legislatore
regionale di disciplinare profili relativi alla procedura della
liquidazione coatta (ancorche' compatibili con le corrispondenti
previsioni statali), unitamente a previsioni che sanciscono
l'applicazione di disposizioni contenute nel R.D. 267/1942 piuttosto
nel Codice dei contratti pubblici (art. 1 commi 3, 6, 7, 8 della
legge regionale) attraverso la tecnica di rimando alle sole
disposizioni puntualmente richiamate.
Il legislatore regionale avrebbe semmai dovuto operare un
generale rimando alle norme di disciplina della procedura
concorsuale, essendo rimessa alla competenza legislativa esclusiva
statale la disciplina, sostanziale e processuale, delle procedure
concorsuali.
Infatti, come detto, la legge regionale dispone l'applicazione,
presumibilmente per mera via analogica, all'interno del quadro
normativo disposto dal R.D. n. 267/1942 per la liquidazione coatta
amministrativa, le seguenti ulteriori disposizioni normative
previste, invece, per altre procedure concorsuali:
- comma 6 "Alla eventuale prosecuzione in via provvisoria
delle attivita' svolte dal CORAP troveranno integrale applicazione
anche le disposizioni di cui agli articoli 104 e 104-bis del r.d.
267/1942, sostituiti il tribuna-le e il giudice delegato con
l'autorita' di vigilanza, il curatore con il com-missario liquidatore
e il comitato dei creditori con il comitato di sorveglianza".
- comma 7 "Il decreto di assoggettamento alla procedura di
liquidazione coatta amministrativa non determina lo scioglimento
automatico dei contratti pendenti e relativamente ai contratti di
appalto in corso si applica l'articolo 110, comma 3, del decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici)".
- comma 8 "Ai processi in corso si applica l'articolo 43,
terzo e quarto comma, del r.d. 267/1942".
Inoltre, e' illegittimo il fatto che la Regione quale "Autorita'
di vigilanza" riconosciuta e disciplinata nell'ambito della ristretta
procedura di liquidazione coatta amministrativa, debba o possa essere
coinvolta (senza un espresso potere riconosciuto dal RD n. 267/1942)
nell'applicazione dell'articolo 43 o dell'articolo 104 e che, al
contrario, la loro applicazione coinvolge provvedimenti motivati di
competenza dell'Autorita' giudiziaria.
Tali disposizioni chiaramente violano l'art. 117, comma secondo,
lettera l), Costituzione in quanto invadono la potesta' esclusiva
dello Stato in materia di "giurisdizione e norme processuali" e di
"ordinamento civile". Per tutte le esposte ragioni, la Presidenza del
Consiglio dei Ministri come sopra rappresentata e difesa.